„Pieniądze dla regionalnego budżetu, bez zbędnych wydatków dla budżetu federalnego” – takim mottem rosyjskie władze centralne zaczęły w ubiegłym tygodniu kolosalne negocjacje między wszystkimi przedstawicielami władz regionalnych. Grupa robocza pod kierownictwem wicepremiera Dmitrija Kozaka i Aleksandra Chłoponina ma za zadanie wykonać rozporządzenie Dmitrija Miedwiediewa „o decentralizacji i minimalizacji skutków deficytu budżetowego”. Mają na ten cel ponad bilion rubli (około 110 miliardów złotych), pytanie tylko, czy uda im się osiągnąć założenia postawione przez prezydenta?

Nie ma bardziej radykalnego sposobu na poprawienie lokalnych spraw niż zwrócenie się do liderów państwa. Wizyta Władimira Putina w lipcu w buriackiej wsi Tugnuj przypomina tylko o tym, że każdy dzwonek premiera grozi federalnemu budżetowi milionami rubli nieprzewidzianych wydatków. Nawet jeśli dzwoni dziewczynka, która marzy o pięknej sukience pod choinkę, to nikt nie jest w stanie przewidzieć, czy nie otrzyma ona przypadkiem w prezencie szkoły, domu kultury, sali sportowej i jeszcze kilku kilometrów dróg. Aby kupić powyższe „podarunki”, wioska Tugnuj musiałaby oszczędzać przez ponad 100 lat, a tak wystarczy jeden telefon. Sytuacja w buriackiej wiosce pokazuje, jak wygląda sytuacja w całej Rosji, gdzie 98 procent jednostek samorządowych jest dotowane z federalnego budżetu.
– Średnio tylko połowę dochodów budżetów samorządów stanowią dochody własne, resztę wypłaca centrum w sposób subiektywny, to znaczy dostają tyle, ile wyproszą – zwraca uwagę Swietłana Razworotniewa z Ogólnorosyjskiej Rady Samorządów Lokalnych (ORSL).
To pokazuje, że w Rosji nie ma praktycznie regionu, który sam by się finansował. Dla jednych (szczególnie dla republik Kaukazu Północnego) są to jedyne środki, stanowiące prawie 90 procent budżetu, dla innych są nieznacznym wsparciem, bo stanowią około 2 procent budżetu (Jamało-Nieniecki czy Chanty-Mansyjski Okręg Autonomiczny).

Co roku regiony otrzymują do podziału ponad bilion rubli, a sposób, w jaki mają być dzielone między podmiotami, określa Kodeks Budżetowy Federacji Rosyjskiej. Zgodnie z tym dokumentem, międzybudżetowe transfery (to znaczy z federalnego do regionalnego) mogą być dokonywane w formie dotacji wyrównującej budżety, subwencji, subsydiów i „w formie innych międzybudżetowych transferów”. Te ostatnie uzależnione są od woli rządu, a właściwie premiera, dlatego tak trudno zaplanować budżet. Trzeba jednak przyznać rosyjskim władzom, że starają się mimo wszystko trzymać budżet w ryzach i prowadzić pod tym względem przewidywalną politykę. I tak, z biliona prawie 397 miliardów rubli (około 40 miliardów złotych) jest wydawanych w formie dotacji wyrównujących, a 180 miliardów rubli (20 miliardów złotych) stanowią tak zwane inne międzybudżetowe transfery budżetowe, dzięki którym mogą być w przyszłości spełniane marzenia między innymi dziewczynki ze wsi Tugnuj.

Dysponując tak znaczną sumą pieniędzy, centrum pozwala sobie na aktywną interwencję w sprawy regionalne, nie dbając właściwie o przepisy zabraniające nadmiernej ingerencji. Dlatego dyskusja o decentralizacji i ograniczeniu ingerencji władz centralnych, którą próbuje zapoczątkować Miedwiediew, może wydawać się czysto teoretyczna. Jednak próby ograniczenia i zdefiniowania od nowa upoważnień władz centralnych już trwają. Od 1 stycznia 2012 roku kwestie ochrony zdrowia oraz finansowania policji zostaną przekazane całkowicie władzom regionalnym. Jest to decyzja o tyle logiczna i pozytywna, o ile władze centralne nie będą bezzasadnie ingerować w politykę regionów.

Największym jednak problemem pozostaje to, w jaki sposób zmniejszyć zależność budżetu regionalnego od federalnego. Rozwiązań, póki co, jest niewiele. Wprowadzona zmiana podatku od nieruchomości nie zwiększy znacznie dotychczasowej kwoty około 15 miliardów rubli (około 1,6 miliardów złotych), która wpływa co roku do regionalnych budżetów. Najbardziej prawdopodobnymi narzędziami zwiększenia dochodów do regionalnych budżetów byłoby przekazanie części wpływów z podatku dochodowego (co roku to około 250 miliardów rubli), zwiększenie części z podatku od osób fizycznych, wprowadzenie podatku od sprzedaży, który wpływałby bezpośrednio do regionalnej kasy, a nie jak w przypadku podatku VAT – do centralnej. Według ekspertów, wprowadzenie podatku od sprzedaży zamiast VAT-u byłoby najbardziej logiczne, gdyż wpływ z tego tytułu do federalnego budżetu wynosi 1,4 biliona rubli (około 145 miliardów złotych), a to de facto stanowi cały budżet na transfery międzybudżetowe. Takie rozwiązanie pozwoliłoby się uwolnić centrum od stałego dotowania regionów.
– Rozwiązanie to nie jest jednak takie proste. Próba takiej zamiany czy też całkowite przekazanie wpływów z VAT-u na rzecz regionalnych budżetów mogłoby doprowadzić do jeszcze większych regionalnych podziałów niż obecnie. Sfera podatkowa nie jest równa, dlatego niektóre regiony odniosą większe korzyści niż pozostałe. A wewnątrzpaństwowe Kuwejty nie są dobre dla jedności państwa – podkreśla Władimir Klimanow z Instytutu Reform Finansów Publicznych.
Jak zauważa ekspert, podatek ze sprzedaży i VAT mogą egzystować jednocześnie, po prostu konieczne będzie ich „zharmonizowanie”, umożliwiające regionalnym i lokalnym władzom samodzielne ustalanie wysokości tych i pozostałych podatków.

– Średnio w Rosji wysokość własnego dochodu regionów nie jest aż taka zła. Na przykład w Brazylii, Argentynie czy Meksyku do regionalnych budżetów prawie 80 procent dopłaca centrum. Ważne jest, jak tymi dopłatami się zarządza. Byle to nie było zarządzanie ręczne – podkreśla Galina Kurlandskaja, dyrektorka Centrum Polityki Fiskalnej.
Według ekspertki, subsydia powinny być zmniejszone z obecnych 200 miliardów rubli do kilku miliardów, które będą finansować najważniejsze zadania. Główną formą międzybudżetowych transferów powinny stać się dotacje wyrównujące, ale formuła ich przekazywania nie powinna zmieniać się przez co najmniej pięć lat, a nie jak obecnie co roku. A jeszcze lepiej, gdyby na okres do pięciu lat usztywnić wysokość tych dotacji dla poszczególnych regionów. Pozwoli to na otrzymanie dodatkowych dochodów, które region może zaoszczędzić, co stanie się realnym czynnikiem motywującym dla regionalnych władz, by te przyciągały inwestycje i rozwijały przedsiębiorczość.

Stanisław Szypowski jest współpracownikiem „Nowej Europy Wschodniej” i prawnikiem Kancelarii Prawnej Skoczyński Wachowiak Strykowski.