Ukraina w Unii Europejskiej? Marzenia a rzeczywistość

Minęły już prawie trzy lata, odkąd ukraiński parlament umieścił w konstytucji zapis o dążeniu do członkostwa w NATO i Unii Europejskiej. Od tego czasu padają puste deklaracje, a państwo w żaden sposób nie zbliżyło się do wymarzonego celu.

Od czasu uzyskania niepodległości w 1991 roku wszyscy przywódcy Ukrainy mówili o integracji europejskiej jako o strategicznym interesie tego kraju. Pierwszy prezydent, Łeonid Krawczuk, powiedział w wywiadzie dla polskiego tygodnika „Wprost” w lutym 1992 roku, że kraj chce zostać pełnoprawnym członkiem ówczesnych Wspólnot Europejskich. Drugi prezydent, Łeonid Kuczma, początkowo głosił hasła odnowienia więzi z Rosją, ale jednocześnie postrzegał integrację europejską jako „cel strategiczny”, co podkreślił w swoim drugim przemówieniu inauguracyjnym w 1999 roku. Za jego kadencji utworzono także ciało doradcze pod nazwą Komisja Koordynacji Integracji Euroatlantyckiej Ukrainy.

Za najbardziej prozachodniego prezydenta przed 2014 rokiem uważa się Wiktora Juszczenkę, który objął urząd po tzw. Pomarańczowej Rewolucji. Wybuchła ona pod koniec 2004 roku w odpowiedzi na sfałszowaną drugą turę wyborów prezydenckich. Juszczenko dodał do swojego poparcia dla kierunku proeuropejskiego wyraźniejsze dążenie do wstąpienia do NATO, ale nie spotkało się to z poparciem Ukraińców. Co więcej, temat ten stracił na znaczeniu w 2008 roku, gdy Ukrainie i Gruzji nie zaproponowano planu działań na rzecz członkostwa na szczycie Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Bukareszcie, po czym doszło do pięciodniowej sierpniowej wojny między Rosją a Gruzją.

Chociaż Ukraina nie zbliżyła się do pełnego członkostwa w Unii Europejskiej nawet za rządów Juszczenki, to rozpoczęła negocjacje w sprawie umowy stowarzyszeniowej i strefy wolnego handlu, które później odegrały kluczową rolę. To właśnie niespodziewana decyzja następcy Juszczenki Wiktora Janukowycza o niepodpisaniu wspomnianej umowy wywołała protesty na Majdanie w Kijowie w listopadzie 2013 roku. Późniejsza aneksja Krymu przez Rosję i wybuch wojny na Donbasie w 2014 roku zdecydowanie popchnęły Ukrainę w kierunku UE. Utrata tej części społeczeństwa, która była najbardziej przeciwna członkostwu w UE i NATO, znacznie to ułatwiła. Umowa stowarzyszeniowa została w końcu podpisana i weszła w życie 1 września 2017 roku. Dzięki kilku stosunkowo udanym reformom Ukraina rzeczywiście zbliżyła się do UE. Wprowadzenie ruchu bezwizowego do krajów strefy Schengen również znacząco uprościło życie Ukraińców. Jednak ambicje i oczekiwania podsycane przez całkowicie oderwaną od rzeczywistości retorykę ukraińskich polityków dotyczącą tego, kiedy ich kraj wreszcie przystąpi do UE, musiały stopniowo prowadzić do pewnego rozczarowania. Wybrany w maju 2014 roku prezydent Petro Poroszenko obiecał na początku swojej kadencji, że Ukraina będzie ubiegać się o przyjęcie do UE w 2020 roku. Teraz, według jego następcy Wołodymyra Zełenskiego, powinno to nastąpić w 2024 roku.

Partnerstwo zamiast członkostwa?

W kontekście ukraińskich marzeń nie jest tajemnicą, że wiele starszych państw członkowskich UE nie jest zbyt entuzjastycznie nastawionych do dalszego rozszerzenia na wschód, co łączy się również z sytuacją w Polsce i na Węgrzech. To zmęczenie jest widoczne także na Bałkanach Zachodnich, gdzie państwa (Chorwacja już wstąpiła do UE), w tym Bośnia i Hercegowina oraz Kosowo, mają co najmniej status potencjalnych kandydatów do członkostwa. Ze względu na podobne problemy, z jakimi boryka się Ukraina, takie jak utrzymujące się deficyty demokracji oraz wysoki poziom korupcji, proces ich integracji z UE przebiega bardzo powoli. Nawet gdy formalnie spełniają warunki, ich przejście do następnych etapów jest blokowane przez niektóre kraje UE. Alternatywą dla długotrwałego i niepewnego procesu bezpośredniego przystąpienia do UE jest więc inicjatywa Partnerstwa Wschodniego, która prócz Ukrainy skupia Mołdawię, Białoruś (która w czerwcu ogłosiła, że zawiesza swój udział), Gruzję, Armenię i Azerbejdżan. Obok negocjacji bilateralnych stanowi ona obecnie główne ramy stosunków między Ukrainą a UE. Według wyobrażeń części polityków inicjujących Partnerstwo Wschodnie program ten miał powoli prowadzić do ostatecznego rozszerzenia UE na wschód. Tak na przykład mówił o tym niegdysiejszy polski minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski.

Na początku ubiegłej dekady hipotetyczne przystąpienie do UE nie wchodziło jednak jeszcze w rachubę ze względu na stan państw uczestniczących. Dlatego zaproponowano inny cel, do którego państwa PW mogłyby dążyć. Było to podpisanie wspomnianej umowy stowarzyszeniowej, której najważniejszą częścią było utworzenie strefy wolnego handlu i zniesienie wiz krótkoterminowych dla podróżujących do strefy Schengen. Trzem poradzieckim republikom stopniowo udawało się osiągać te cele, dlatego po 2015 roku kwestia kierunku, w którym powinno zmierzać Partnerstwo Wschodnie, a w szczególności trzy kraje stowarzyszone (Ukraina, Gruzja i Mołdawia), stała się problematycznym wyzwaniem.

Obecna agenda skupia się na poprawie sytuacji wewnętrznej każdego z krajów i pogłębianiu wzajemnych więzi. Wciąż bowiem obowiązuje, że jeśli Ukraina i inne kraje Partnerstwa Wschodniego kiedykolwiek naprawdę będą chciały przystąpić do UE, muszą poza ujednoliceniem prawa, co jest kwestią w dużej mierze techniczną, spełnić kryteria kopenhaskie. Zgodnie z nimi każdy kraj przystępujący do UE musi mieć funkcjonującą demokrację, rządy prawa, a także gospodarkę rynkową.

Zadania domowe

Właśnie tych podstawowych warunków wszystkie trzy kraje stowarzyszone nie spełniają i nie będą spełniać przez bardzo długi czas. Realizacja umowy stowarzyszeniowej, którą Ukraina podpisała w 2014 roku, w niektórych obszarach przebiega wręcz żenująco wolno. Na przykład w dziedzinie współpracy finansowej jest ona zrealizowana zaledwie w jednej czwartej, a w sprawach celnych – w połowie. W przeciwieństwie do sąsiedniej Białorusi i Rosji Ukraina nie jest dyktaturą i przeprowadza wolne wybory, ale daleko jej do wielu standardów demokratycznych. Typowymi problemami, z którymi boryka się od dawna i które ją krępują, są: brak rozdziału między władzą wykonawczą a ustawodawczą, patologicznie skorumpowane sądownictwo, ogólnie wysoki poziom korupcji oraz powiązania między wielkim biznesem a polityką.

Zamiast podejścia systemowego często sięga się po rozwiązania ad hoc, co jest sprzeczne ze standardowymi procedurami demokratycznymi. Przykładem jest kryzys wokół ukraińskiego Sądu Konstytucyjnego pod koniec ubiegłego i na początku bieżącego roku. Trybunał unieważnił część przyjętego po 2014 roku ustawodawstwa antykorupcyjnego, co wywołało falę sprzeciwu na Ukrainie. W odpowiedzi prezydent Zełenski postanowił zwyczajnie odwołać prezesa Sądu Konstytucyjnego i jednego z sędziów, argumentując, że zostali oni mianowani przed 2014 rokiem przez prezydenta Wiktora Janukowycza, który „uzurpował sobie władzę”. Pomimo niezaprzeczalnych zmian na lepsze, Ukraina jest obecnie daleka od spełnienia warunków przystąpienia. Poprawa sytuacji w krajach stowarzyszonych jest zatem kwestią zasadniczą, a nowe cele Partnerstwa Wschodniego mają w tym kontekście sens. De facto pokrywają się one ze zobowiązaniami podjętymi przez ukraiński ruch reformatorski po 2014 roku, co przypomina realizację wspomnianej już umowy stowarzyszeniowej. W niektórych obszarach dokonała spektakularnych osiągnięć i zmieniła państwo nie do poznania, ale gdzie indziej wszystko pozostało po staremu.

Bez wyraźnego „wielkiego” celu, takiego jak umowa stowarzyszeniowa czy wprowadzenie ruchu bezwizowego, Partnerstwo Wschodnie wydaje się pozbawione wyrazu i mgliste. W rzeczywistości nawet ukraińscy urzędnicy z prezydentem Zełenskim na czele skarżą się, że UE nie ma strategicznego spojrzenia na całą inicjatywę, która pozostaje nieco na uboczu w świetle innych spraw wspólnoty. Niestety, jest to w dużej mierze także wina naszego regionu – Europy Środkowej i krajów Grupy Wyszehradzkiej, które mają ambicje być motorem polityki wschodniej Unii. Powinny one unikać etykietki członków sprawiających problemy, którzy chcą jedynie pobierać subsydia, którzy w kraju stosują antyunijną retorykę i którzy odmawiają przestrzegania postanowień podstawowych traktatów. Jeśli dodamy do tego erozję instytucji demokratycznych w Polsce i na Węgrzech, to nic dziwnego, że zachodni członkowie UE nie są zbyt zadowoleni, że inne potencjalnie problematyczne państwa mogą pewnego dnia do niej dołączyć.

Poza tym nadal obowiązuje stwierdzenie, że wszystko zależy przede wszystkim od krajów zainteresowanych przystąpieniem do UE. Jeśli Ukraina chce to osiągnąć, musi przejść wewnętrzną przemianę i przekonać innych, że jest gotowa do członkostwa i zależy jej na nim. Oczywiście możemy i musimy jej w tym pomóc, ale nikt nie może odrabiać za nią pracy domowej.

Dopiero po spełnieniu przez ten kraj niezbędnych warunków możemy zacząć mówić o tym, kto i z jakich powodów politycznych blokuje Ukrainę. Do tego czasu będą to zawsze dyskusje teoretyczne.





Artykuł wsparty przez Forum Czesko-Polskie Ministerstwa Spraw Zagranicznych Republiki Czeskiej. Powstał on w ramach projektu realizowanego przez czeski think-tank AMO (Asociace pro mezinárodní otázky) przy współpracy Kolegium Europy Wschodniej im. Jana Nowaka-Jeziorańskiego (KEW).