Ukraina czeka na miejsce przy unijnym stole. Merz proponuje jej wejście bocznymi drzwiami

Propozycja Friedricha Merza, by Ukraina jeszcze przed pełnym członkostwem otrzymała w UE status członka stowarzyszonego, wywołała w Kijowie ostrożność i sceptycyzm. Andreas Umland przekonuje jednak, że taki model nie musi zastępować akcesji, lecz może wzmocnić obecność Ukrainy w instytucjach unijnych i przyspieszyć jej polityczną integrację z Europą.

Posłuchaj słowa wstępnego szóstego wydania magazynu online!
Słuchaj


Od 2025 r. zachodni i ukraińscy politycy oraz urzędnicy dyskutują nad różnymi sposobami szybkiego zacieśnienia oficjalnych stosunków Unii Europejskiej z Ukrainą, zanim ten objęty wojną kraj uzyska pełne członkostwo w UE w perspektywie średnioterminowej. Najnowszą odsłonę tej debaty wywołał wyciek listu Friedricha Merza skierowanego do przewodniczących Rady Europejskiej i Komisji Europejskiej, a także Rady UE. Kanclerz Niemiec zaproponował między innymi całkowicie nowatorski status członka stowarzyszonego dla Ukrainy, który miałby zostać wprowadzony w krótkim czasie i umożliwiłby szybki udział przedstawicieli Ukrainy w różnych instytucjach i forach unijnych – choć bez pełnych praw głosu dla Kijowa.

Czołowi komentatorzy polityczni w Ukrainie, tacy jak Serhiy Sydorenko z renomowanego ukraińskiego serwisu analitycznego „European Pravda” czy dr Yevhen Mahda z kijowskiego think tanku Institute of World Policy, odrzucili propozycję Merza jako niewystarczającą lub mającą na celu odwrócenie uwagi. Mój kolega z nowo założonego Instytutu Polityki Europejskiej w Kijowie, dr Ivan Nagornyak, przedstawił na stronie EPIK.EU powody, dla których prezydent Zełenski dotychczas reagował ostrożnie na propozycje dotyczące tymczasowego, hybrydowego modelu członkostwa Ukrainy w UE. Niedawno Nagornyak podkreślił we wpływowym ukraińskim internetowym magazynie politycznym NV.UA pozytywne aspekty ogólnego planu Merza, zastanawiając się jednak, jak w praktyce sprawdziłaby się formuła ukraińskiego statusu członkostwa stowarzyszonego, nieopartego na podpisanym traktacie akcesyjnym z UE. Również inni ukraińscy komentatorzy zareagowali na ostatnią niemiecką inicjatywę negatywnie, sceptycznie lub przynajmniej z pewnymi zastrzeżeniami.


Dlaczego Ukraińcy są nieufni


Ukraińska nieufność jest zrozumiała w kontekście doświadczeń Ukrainy z zachodnimi partnerami w ciągu ostatnich 35 lat. Na przykład na początku lat dziewięćdziesiątych Kijów, w zamian za dobrowolną rezygnację z broni jądrowej z czasów radzieckich, zaproponował zawarcie wielostronnego traktatu z oficjalnymi państwami posiadającymi broń jądrową, który zapewniłby Ukrainie odpowiednie gwarancje bezpieczeństwa. Jednak Stany Zjednoczone i Wielka Brytania w słynnym już memorandum budapeszteńskim z 1994 r. zgodziły się jedynie na udzielenie tzw. gwarancji bezpieczeństwa, które nie ochroniły Ukrainy przed atakami Rosji w 2014 i 2022 r.

Już w 1998 r. Ukraina jasno określiła swój cel, jakim jest pełne członkostwo w UE. Od tego czasu Kijów starał się rozpocząć negocjacje akcesyjne z Brukselą. Unia zaoferowała jednak Ukrainie wyłącznie umowę stowarzyszeniową, która z opóźnieniem weszła w życie w połowie 2017 r. Dopiero pod wpływem pełnej inwazji Rosji Bruksela w 2022 r. oficjalnie ogłosiła Ukrainę kandydatem do członkostwa w UE. Niemniej do dziś nie otwarto ani jednego z 33 rozdziałów negocjacji akcesyjnych z Ukrainą. Inne rozbieżności między głośno ogłaszanymi zasadami krajów zachodnich a ich rzeczywistym zachowaniem, takie jak niesławna, ambiwalentna perspektywa członkostwa Ukrainy i Gruzji w NATO z 2008 r., sprawiły, że wielu Ukraińców i ich zagranicznych przyjaciół również stało się ostrożnych.

Złamane obietnice, nieuzasadnione opóźnienia i wątpliwe półśrodki charakteryzowały politykę Zachodu nie tylko wobec Ukrainy, ale ogólnie wobec postkomunistycznej Europy Wschodniej. Rozbieżności te są często, choć nie zawsze, związane z koniecznością osiągnięcia pełnego konsensusu wśród wszystkich państw członkowskich UE i NATO w celu podjęcia wspólnej, prawnie wiążącej decyzji. Niezależnie od dokładnych przyczyn zachodniej niekonsekwencji wywołała ona trwałą nieufność wśród elit i społeczeństwa (nie tylko) Ukrainy co do intencji i stałości, między innymi, polityki UE wobec ich kraju.

Czy ostatnia propozycja Merza jest kolejnym przejawem zachodniej zmienności? Jakie potencjalne pułapki zawiera ona dla Ukrainy? W jaki sposób wdrożenie statusu członkostwa stowarzyszonego mogłoby sprowadzić ukraiński proces akcesyjny na manowce? Plan Merza można podejrzewać o to, że jest niekorzystny dla przystąpienia Ukrainy do UE z trzech powodów: może to być albo nieuczciwa propozycja, albo początek rewizji politycznej, albo proceduralna dywersja.


Nieuczciwa propozycja?


Istnieje podejrzenie, że plan Merza nie jest tym, za co się podaje, i w rzeczywistości stanowi ukryty plan utrzymania Ukrainy w statusie hybrydowym, a tym samym odłożenia w czasie lub nawet zniweczenia jej przyszłego pełnego członkostwa w UE. Nie można zajrzeć do głowy niemieckiego kanclerza i jego doradców. Niemniej jednak, ze względów historycznych i strategicznych, wydaje się mało prawdopodobne, aby za planem Merza krył się ukryty cel utrzymania Ukrainy poza Unią.

Chociaż po 1991 r. Niemcy przez trzy dekady prowadziły ambiwalentną politykę wobec niepodległej Ukrainy, Berlin zmienił kurs pod wpływem pełnej inwazji Rosji. 27 lutego 2022 r. poprzednik Merza na stanowisku kanclerza, Olaf Scholz, ogłosił Zeitenwende (zwrot) w polityce europejskiej i rozpoczął powolną, ale coraz głębszą rewizję niemieckiej Ostpolitik (polityki wschodniej), odchodząc od jej orientacji na Rosję. Ursula von der Leyen, należąca podobnie jak Merz do CDU i pełniąca funkcję przewodniczącej Komisji Europejskiej, odegrała kluczową rolę w reorientacji podejścia UE do Ukrainy, Mołdawii i Gruzji. Później nadzorowała też rewizję polityki bezpieczeństwa i obrony Unii w świetle agresji Rosji.

Również ze względów strategicznych wydaje się mało prawdopodobne, aby Merz był zainteresowany utrzymaniem Ukrainy poza Unią. Oczywiście polityka integracji wschodniej i partnerstwa Brukseli po 1991 r., w tym umowa stowarzyszeniowa z Ukrainą z 2014 r. i status kandydata z 2022 r., przez długi czas były w dużej mierze napędzane europejskim idealizmem. Jednak w ciągu ostatnich dwóch lat rola Ukrainy dla UE i w całej Europie stopniowo się zmieniła. Równoległy wzrost agresywności Rosji w polityce zagranicznej oraz potęgi militarnej Ukrainy sprawia, że Ukraina powoli przechodzi transformację z podmiotu poszukującego bezpieczeństwa europejskiego w podmiot je zapewniający. W rezultacie przystąpienie Ukrainy do UE jest coraz częściej postrzegane jako atut, a nie obciążenie dla Unii – przynajmniej wśród realistycznie nastawionych europejskich dyplomatów i ekspertów politycznych. Propozycja Merza odzwierciedla ten nowy sposób myślenia.


W kierunku rewizji politycznej?


Chociaż propozycja Merza prawdopodobnie nie ma na celu opóźnienia ani uniemożliwienia przystąpienia Ukrainy do UE, czy mimo to mogłaby jednak okazać się czynnikiem podważającym proces rozszerzenia na wschód w odniesieniu do niektórych krajów kandydujących? Status członka stowarzyszonego dla Ukrainy mógł nie być pomyślany przez Merza i jego doradców jako rozwiązanie trwałe. Z czasem jednak mógłby on przekształcić się w instrument de facto, a nawet de iure, wykorzystywany przez te siły w UE, które chciałyby zastąpić przyszłe pełne członkostwo Ukrainy jedynie członkostwem stowarzyszonym.

Takie podejrzenie byłoby nieco podobne do powszechnego wcześniej sceptycyzmu, z jakim spotkali się Ukraińcy, Mołdawianie i Gruzini w odniesieniu do poprzednich specjalnych programów UE dla nich, takich jak inicjatywa Partnerstwa Wschodniego, plany działania w zakresie liberalizacji wizowej oraz umowy stowarzyszeniowe z ich pogłębionymi i kompleksowymi strefami wolnego handlu. Były to duże i transformacyjne programy pomocowe mające na celu zbliżenie Ukrainy, Gruzji i Mołdawii do UE. Przyniosły one namacalne pozytywne rezultaty dla tych trzech krajów. Jednak Kijów, Tbilisi i Kiszyniów podchodziły do tych programów z ostrożnością, obawiając się, że zastąpią one ich upragnione przyszłe członkostwo w UE, zamiast przygotować je do przystąpienia.

Nie można całkowicie wykluczyć niezamierzonego negatywnego wpływu propozycji Merza na proces przystąpienia Ukrainy do UE. Jeśli jednak cały plan zaproponowany przez niemieckiego kanclerza w liście do Brukseli obejmuje również otwarcie wszystkich 33 rozdziałów politycznych, które mają zostać wynegocjowane i zamknięte w ramach przygotowań do przystąpienia Ukrainy do UE, równoległy status ukraińskiego członkostwa stowarzyszonego nie zakłóciłby tego procesu.

Dopóki negocjacje akcesyjne pozostają otwarte i są prowadzone w sposób poważny, sabotowanie procesu przystąpienia Ukrainy pod pretekstem jej już pomyślnego uzyskania statusu członka stowarzyszonego byłoby trudne. Co więcej, nawet jeśli przedstawiciele Ukrainy nie otrzymaliby jeszcze prawa głosu, ich udział w instytucjach i forach UE w ramach programu stowarzyszenia zaproponowanego przez Merza mógłby wspierać zamykanie kolejnych rozdziałów negocjacyjnych, a tym samym sprzyjać procesowi akcesyjnemu. Mogliby oni ponadto liczyć na pomoc wielu proukraińskich polityków, parlamentarzystów i dyplomatów ze wszystkich obecnych państw członkowskich UE, gotowych wspierać Ukrainę w jej integracji z Unią.


Odwrócenie uwagi od procedury?


Ten ostatni efekt ma również znaczenie w kontekście trzeciej perspektywy, z której można krytykować propozycję Merza. Zgodnie z tym ujęciem stworzenie zupełnie nowego statusu członka stowarzyszonego UE mogłoby odciągnąć uwagę od tradycyjnej ścieżki akcesyjnej. Taka krytyka zakładałaby, że uwaga, priorytety i energia urzędników UE oraz rządów państw członkowskich mogłyby przesunąć się z trwających regularnych negocjacji akcesyjnych Ukrainy na wdrażanie nowego modelu członkostwa stowarzyszonego. W ten sposób realizacja planu Merza osłabiłaby i opóźniła proces akcesyjny – nawet bez zmiany jego celu.

Podobnie jak w przypadku dwóch poprzednich zastrzeżeń, takie obawy nie są bezpodstawne. Nowatorski program Merza może mieć nieprzewidywalne konsekwencje. Z drugiej strony tradycyjna procedura akcesyjna, pozbawiona etapu członkostwa stowarzyszonego, w przypadku krajów kandydujących z Bałkanów Zachodnich w ciągu ostatnich dwóch dekad okazała się dla nich sama w sobie dysfunkcjonalna. W obliczu tego zniechęcającego tła historycznego założenie, że wyłączne skupienie się UE i państw członkowskich na negocjacjach rozdziałowych i ich zamknięciu jest warunkiem koniecznym, a nawet wystarczającym do szybkiego przystąpienia, wydaje się zbyt optymistyczne.

Jest to tym bardziej zasadne, że implikacje geopolityczne i związane z bezpieczeństwem wynikające z pełnego członkostwa Ukrainy w UE są większe niż konsekwencje przystąpienia wszystkich pozostałych obecnych kandydatów (z wyjątkiem Turcji) łącznie. Ukraina jest nie tylko znacznie większa niż kraje aspirujące do członkostwa w UE na Bałkanach Zachodnich, a także niż Mołdawia i Gruzja (gdyby Tbilisi zdecydowało się powrócić do procesu akcesyjnego). Kijów znajduje się również w fundamentalnym konflikcie z Rosją, który prawdopodobnie będzie trwał niezależnie od ewentualnego zakończenia intensywnych walk i który stanowi wyzwanie o bezprecedensowej skali zarówno dla Brukseli, jak i dla państw członkowskich. W związku z tym nie sposób realistycznie oczekiwać szybkiego zakończenia negocjacji akcesyjnych Ukrainy, szybkiego podpisania traktatu o przyjęciu do UE oraz szybkiej ratyfikacji tego traktatu w państwach członkowskich. Z tej perspektywy status członka stowarzyszonego mógłby być użyteczny zarówno w wymiarze praktycznym, jak i symbolicznym, a nie szkodliwy. Stała obecność Ukraińców w instytucjach i na forach UE, zgodnie z planem Merza, dałaby Kijowowi możliwość intensywniejszej, regularniejszej i głębszej niż dotychczas komunikacji z urzędnikami Unii oraz przedstawicielami państw członkowskich w Brukseli – w tym z głowami państw i rządów, ministrami, dyplomatami, parlamentarzystami, ekspertami itp. Kijów mógłby powierzyć swoim dyplomatom i parlamentarzystom obecnym w różnych budynkach UE w Brukseli, Luksemburgu i Strasburgu zadanie wspierania szybkiego i pełnego zamknięcia rozdziałów negocjacji akcesyjnych, a także zawarcia traktatu o przystąpieniu – choć osiągnięcie tego celu nadal będzie zależało przede wszystkim od głębokości i tempa reform wewnętrznych na Ukrainie.

Nawet symboliczna stała obecność kilkudziesięciu Ukraińców w instytucjach i na forach UE nie byłaby sprawą błahą. Stanowiłaby sygnał dla całej Europy i reszty świata, w tym Moskwy, o bliskich powiązaniach między UE a Ukrainą. Jeśli w Brukseli i Kijowie znajdzie się wystarczająca wola polityczna, by zrealizować plan Merza, taki efekt mógłby zostać osiągnięty już w 2026 r.


Wnioski


Konstruktywna reakcja Kijowa na plan Merza dotyczący stosunków UE–Ukraina, zamiast jego całkowitego odrzucenia, nie sprowadzałaby się wyłącznie do zasady, że „lepszy wróbel w garści niż gołąb na dachu”. Nawet jeśli z ukraińskiego punktu widzenia status członka stowarzyszonego dla Ukrainy jest niedoskonały, a może nawet wydawać się nieco poniżający, to w przypadku jego wdrożenia wiązałby się z niewielkim ryzykiem. Zapewniłby on raczej istotne korzyści dla stosunków Ukrainy z UE oraz jej integracji z Unią. Nie byłoby to ani podważeniem, ani odwróceniem uwagi od trwającego procesu akcesyjnego, ale mogłoby zostać kreatywnie wykorzystane do jego wsparcia.

W tym kontekście Berlin, Bruksela i Kijów powinny kontynuować dyskusję na temat tego, jak najlepiej sformułować, zorganizować i wdrożyć zbliżające się podwyższenie statusu Ukrainy. W okresie przejściowym między rozpoczęciem negocjacji rozdziałowych a ostateczną ratyfikacją przystąpienia Ukrainy do UE w interesie zarówno Brukseli, jak i Kijowa będzie ogłoszenie specjalnego charakteru wzajemnych relacji i nadanie im konkretnej treści. Gdy to nastąpi, to od Ukrainy i jej licznych przyjaciół w UE będzie zależało, jak skutecznie wykorzystają status członkostwa stowarzyszonego do wsparcia ukraińskiego procesu akcesyjnego.